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我市老旧城区改造更新需要集中成片推进
发布时间:2019-04-19  来源:

 

凡浩

  老旧城区是城市的有机组成部分,推动老旧城区有机更新是城乡建设高质量的必然要求。近年来,我市综合运用棚户区改造、老旧小区改造、历史文化街区保护修复、街巷整治等工具,大力推动旧城改造和有机更新,取得了积极成效。但是,由于缺乏高位统筹、整体谋划,导致工作中存在项目布局分散、改造标准较低、整体效果不明显等问题。迫切需要转变观念,加强集中统筹,成片联动开发,切实增强城市有机更新的实效性和人民群众的获得感。

 一、市区旧城改造更新的现状

  近年来,市区旧城改造和更新主要有三种方式:一是棚户区改造。365bet体育彩票2013年、2015年,两次出台棚户区改造规划。截止2017年底,全市共实施棚改项目846.8万平方米,涉及46023户。二是老旧小区改造。20052017年,共对68个小区、约562万平方米老旧建筑进行了综合整治,总投入约3.1亿元(不含海绵城市建设相关费用),涉及6.4万多户、25万多人。三是历史文化街区保护修复。先后对西津渡、伯先路、大龙王巷等历史文化街区进行了保护性修复,面积43.1万平方米。目前,我市现存各类棚户区64个,其中建成区内43个,建成区外21个。棚户区总面积1.72万亩,待改造户数2.85万户,建筑面积472.4万平方米。20182020年,计划对24698361.3万平方米的棚户区(城中村)实施改造,基本完成改造任务。虽然旧城改造有目标、有计划、有进展,但在集中统筹上仍然存在三个方面问题:

  1.项目分布散。近年来,无论是已改造完成的项目,还是计划改造的项目,均零散、点状分布在市区范围内,相互之间未能形成逻辑关联和有效互补。棚改项目体量总体偏小,项目范围内规划非建设用地较多,改造后独立开发难度很大。今后3年计划改造地块中,面积小于200亩的36个、占比56%200-600亩的24个、占比37%600亩以上的仅有4个(大禹山、张家湾、鲇鱼套、嶂山村)。这些地块中,位于城市总体规划中的风景区、发展备用地等非建设用地占比达到65%

  2.资金使用散。2016年,市本级财政用于旧城改造的预算内资金为0.55亿元,2017年为0.5亿元。这些财政资金零散分布在老旧小区改造、街巷政治、积水区整治、老小区物业全覆盖管理、既有建筑节能改造等多类项目中。财政资金“杨流水大家洒”,客观上导致了单个改造项目标准不高、效果不好。此外,2017年以前的棚改资金,主要由实施主体各自负责申请贷款,缺少市级层面的集中统筹。

  3.实施主体散。老旧城区改造项目实施主体包括市住建局、市属产业集团、辖区政府等多个单位,各主体之间缺少有效衔接、整体联动。市级统筹停留在制定计划、分解任务、督查考核层面,没有围绕整体规划、分片开发、整合资金、协同推进等,进行深层次的高位谋划、统筹安排。

  二、旧城改造更新缺乏统筹导致的问题

 1.难以最大限度发挥棚改资金使用效益。棚改是旧城改造最重要的政策工具,需要深入研究、统筹调度、合理使用。但从目前情况看,棚改资金使用仍然存在“就项目论项目”的情况,资金使用方向单一,单个项目自求平衡,没有针对基础设施建设、安置房购买、公共服务设施配套等进行综合考虑,集中调度好棚改资金。棚改政策的经济效益、社会效益没有实现最大化。

  2.难以有效整合公共设施资源。由于历史原因和客观因素,老旧城区的公共设施整体供给不足、布局不合理,城市功能亟待完善。但是,老旧城区建筑密度很大,辗转腾挪的空间非常有限,如果还是单一对某一个小区、某一个地块进行改造,甚至有的只对一两幢楼进行零星改造,无法有效解决公共设施配置问题,必须结合棚户区改造等,在更大范围内予以统筹安排。比如:有的老小区停车难问题非常突出,但周边棚户区改造、危房解危的零散地块却高墙耸立、无法临时使用;有的社区服务用房捉襟见肘,但社区范围内的政府闲置资产却很难协调使用等。

  3.难以集中解决好老百姓关注的问题。老旧城区市委污水管网、垃圾收集、公共厕所等市政设施配套滞后;公共停车场远远不能满足需要,街头绿地、文体活动等公共空间缺乏等“急难愁”问题很多。但因为缺乏统筹,改造内容往往“头痛医头、脚痛医脚”,缺少对相关联事项的系统考虑、统一实施,造成有的项目重复施工建设。有的甚至“画蛇添足”,片面追求“亮点”,最迫切的问题还没有解决好,就不切实际地增加节能改造、绿化景观灯超出需要的项目,钱花了很多效果却适得其反。比如:花山湾某小区,10年内先后搞了3次改造,上一轮改造中刚翻新不久的小区道路,又重新挖开铺污水管道,给小区居民造成了不必要的麻烦;小区停车困难无法解决,却为了美观在空地上修砌花坛,很快就被居民毁绿种菜,不仅没得到居民的认可,还带来了很大浪费。

  4.难以充分展现旧城改造的新面貌新形象。调研中,基层群众普遍感觉到,近年来在旧城改造上投入不少,但能拿得出手的精品很少。改造后的地方,往往是筒子楼和高档小区隔路相望、“旧貌”和“新颜”交织存在,缺少“让人眼前一亮”的整体效果。问题的根源就在于缺乏系统性、综合性的老旧城区整体改造规划,还停留在个案处理或“改造一块,规划一块”的惯性做法上,没有根据整个区域的功能定位,从建设标准、功能完善、外观风格等方面进行整体规划、统一实施。

  三、加强老旧城区成片开发的对策建议

  城区成片开发要坚持有机更新的理念,妥善处理还“新”和“旧”的关系,通过整体规划、成片开发、统筹推进,不断完善城市功能、提高城市品质。

 1.强化规划引领。一是划定单元。美国社会学家克拉伦斯·佩里提出过“邻里单元”理论——将配有公共基础设施邻里单位作为城市发展的“细胞”,进行整体规划建设。结合我市实际,建议以控制性详细规划中二级单元(基本控制单元)为载体,分区块调查资源环境容量、综合交通能力、公共设施服务能力等城市综合承载力。在此基础上,根据人口和建设用地分布现状及趋势预测情况,科学确定片区规模,将老城区划定为若干成熟型单元、重点更新单元和一般更新单元,实行成片开发(深圳城市更新《暂行措施》中规定,重点更新单元面积一般要达到15万平方米,相对成片的小地块更新面积需大于1万平方米)。选择相对成片、亟需改造的地块作为重点更新单元优先推进。二是定位功能。棚户区改造地块要严格按照控规进行功能定位,统筹安排好基础设施和公共服务设施建设,根据周边居民实际需要增加片区停车场等辅助性功能设施。老旧小区改造要加强配套设施建设,加快建设微循环支路系统,有条件的可以建设片区绿道、自行车道等慢行系统,增补城市家具、道路标识系统,增强居民舒适度。历史街区要加强修复更新,保持历史街区建筑整旧如旧,彰显镇江历史文化特色。三是逐片规划。建议由市规划局牵头,委托有相关资质的设计单位对重点更新单元逐一编制修建性详细规划,采取“一块一对策、一块一方案”的办法,使老城区开发规划有据、建设有序。特别是要围绕人的需求,在片区规划中落实好公共服务设施配置。

  2.分类有序推进。在老城区开发中棚改体量相对较大。建议要以点带片,把棚改项目作为“优先选项”,统筹推进棚改项目所在片区的老旧小区改造、街巷整治,最终连片成面。没有棚改项目,但有迫切整治需要的片区,要重点围绕完善城市功能,集中有序实施有机更新。城中村、城郊村要结合周边环境整治逐步改造。要坚持“先民生后提升”的思路,从“脏乱差”生活环境和居民“急难愁”生活配套等问题着手,着力补齐短板、补长短腿。有条件的片区可以综合考虑立面出新、景观绿化、城市家具等形象性改造,不断提升城市品质。

  3.整合调度资金。“对上”积极争取,抓住棚改政策“窗口期”,积极做好棚改专项债券发行准备工作,最大限度争取棚改资金。“对内”集中统筹,整合老小区整治、街巷改造、积水区整治、老小区物业提升、既有建筑节能改造等预算内资金,实行集中使用、统筹安排,切实提高财政资金使用效益。

  4.坚持以人为本。牢固树立以人为中心的城市工作理念,积极探索适合本地实际的政府和群众共同开发机制,把共谋、共建、共管、共评、共享贯穿片区开发全过程,引导群众、社区组织、企业单位等社会各界自觉参与自身居住工作环境的整治工作。结合片区开发,打造健身场所、片区公园等公共邻里空间,进一步加强感情沟通和睦邻友好,变“生人社会”为“熟人社区”,让片区居民共同维护建设成果。

  5.完善工作机制。建议市城建办牵头负责,加强老旧城区改造更新的集中管理,统筹推进规划编制、计划安排、政策协调、项目落实等;市财政局统筹做好资金争取、整合使用。同时,建立完善市统筹、各责任主体共同实施工作机制,形成既分工明确又协同推进的工作局面。

                      (作者单位:镇江市委研究室)

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